El pasado 4 de Mayo se llevó a cabo en el Microcine de la Universidad Católica Argentina el Seminario “APORTES PARA UNA REFORMA DE LA LEY DE MARINA MERCANTE”, organizado por TRANSPORT & CARGO de EL CRONISTA, en el marco de las celebraciones por su 25 aniversario.
En dicha oportunidad, nuestra socia fundadora, María Belen Espiñeira, fue invitada para abordar la temática junto a Jorge Tiravassi, Presidente del Centro de Capitanes de Ultramar y Oficiales de la Marina Mercante, y Juan Carlos Donato, Consultor en temas de Navegación y Puertos.
Agradecemos a El Cronista la convocatoria y la posibilidad de intercambiar reflexiones sobre una tema tan relevante para la industria marítima, junto a personalidades destacadas del sector.
Compartimos con Ustedes una breve síntesis de la exposición de la Dra. Espiñeira.
¨APORTES PARA EL DESARROLLO DE UNA MARINA MERCANTE NACIONAL¨
El desarrollo de una marina mercante nacional es una asignatura que ha estado pendiente en Argentina durante muchos años y que tuvo una última iniciativa en diciembre de 2017, cuando se dictó la Ley 27.419 sobre el Desarrollo de la Marina Mercante Nacional y la Integración Fluvial Regional, junto con la Ley 27.418 mediante la cual se creó el Régimen de Promoción de la Industria Naval Argentina.
Para comprender su importancia, es preciso comenzar por definir el alcance del concepto: la marina mercante nacional se refiere a las empresas navieras que operan y mantienen barcos con bandera del país en cuestión y que transportan carga y pasajeros dentro y fuera de las fronteras nacionales. Es la organización de personas y buques destinada al comercio de un país; por lo tanto, resulta un eje fundamental para el desarrollo sostenido y eficiente de una nación toda vez que tiene injerencia en el del comercio nacional e internacional, y que puede provocar un fuerte impulso no solo al sector marítimo, sino a los distintos sectores vinculados, así como beneficios a la sociedad en su conjunto.
Tal como ha sido destacado por especialistas, el transporte por agua es una actividad transversal que tiene impacto directo e indirecto en un sinnúmero de otras actividades productivas, y cualquier mejora que se realice en ella (de tipo social, económico y ambiental) puede mejorar los otros sectores productivos y la sociedad toda.
1.- Aspectos fundamentales de la Ley 27.419
Los objetivos principales de la mencionada Ley 27.419 en relación con el Desarrollo de la marina mercante nacional y la integración fluvial regional se podrían enumerar de la siguiente manera:
– Fomentar la integración regional en las áreas de influencia de los ríos Paraná y Paraguay, en los términos del acuerdo por la Hidrovía Paraguay- Paraná.
– Estimular el desarrollo y crecimiento sustentable de la flota mercante de bandera nacional mediante el mejoramiento de su competitividad y el aumento de la demanda de fletes más económicos.
– Generar e incrementar fuentes de trabajo estables.
– Consolidar y aumentar la participación de la flota mercante argentina en los fletes generados: a) por el cabotaje nacional; b) por los tráficos bilaterales y multilaterales comprendidos en acuerdos suscriptos por la República Argentina; y c) por los tráficos internacionales, en particular, el aumento de su participación en el tráfico de la Hidrovía Paraguay Paraná y el río Uruguay.
– Promover la incorporación de buques y artefactos navales construidos en el país a la marina mercante de bandera argentina.
Para cumplir con los objetivos propuestos, se establecieron en la Ley ciertos beneficios de distinta índole, entre los cuales podemos destacar lo siguientes:
– Beneficios tributarios para armadores nacionales, como la reducción de la base sujeta a contribuciones patronales obligatorias al sistema de Seguridad Social, el otorgamiento de un subsidio operativo del 50% al impuesto a los combustibles efectivamente consumidos por cada buque, la posibilidad de importar insumos necesarios para reparaciones en astilleros nacionales pagando 0% de derechos de importación extrazona.
– La posibilidad de incorporar de manera definitiva buques extranjeros nuevos o considerados nuevos a la bandera nacional pagando 0% de los derechos de importación extrazona, o de manera temporaria a través de contratos de locación a casco desnudo por un tiempo de terminado, mediante un régimen de importación automática y sin necesidad de otorgar garantías ante la Aduana, y ortogándoles tratamiento de bandera nacional a todos sus efectos para que puedan realizar cabotaje nacional.
La posibilidad de incorporar buques nuevos de manera definitiva y de manera temporaria de la manera mencionada ya estaba vigente bajo la normativa anterior. No obstante, en esta Ley se flexibilizaron los criterios para acceder a ese primer beneficio, permitiendo la incorporación de manera definitiva de buques usados pero considerados nuevos si cumplen ciertos requisitos, y al segundo, permitiendo la incorporación temporaria de buques de determinadas características que no estaban permitidos bajo la normativa anterior. Esos buques son: dragas de succión por arrastre de más de 2500 m3 de capacidad de cántara, dragas de corte y succión igual o más de 1500 hp de potencia total instalada; remolcadores de empuje de igual o más de 5000 hp de potencia de máquinas, remolcadores de operaciones costa afuera con tecnología de posicionamiento dinámico, y pontones grúa con capacidad de izaje de más de 300 tn.
– Con relación al fomento y protección de las fuentes de trabajo, se mantienen las ya vigentes exigencias para los buques amparados según el régimen analizado: de contar con tripulación argentina, bajo pena de pérdida de los beneficios establecidos en la ley, y solo si hubiera falta de personal argentino, se podrá habilitar personal extranjero, otorgando preferencia al personal proveniente de los países miembros del Mercosur que acrediten la idoneidad requerida, hasta tanto exista disponible personal argentino. Asimismo, se ordenó al Poder Ejecutivo la creación de un Fondo para la Formación y Capacitación de Tripulantes y Oficiales.
– Se elimina la obligatoriedad de contratar los seguros obligatorios del buque en el mercado nacional.
– Se exige dar prioridad a los buques y artefactos navales de bandera nacional o con tratamiento de bandera argentina de armadores nacionales que soliciten realizar el servicio para las cargas marítimas y/o fluviales originadas desde o destinadas a los organismos del Estado Nacional.
– Se establece la posibilidad de solicitar el cese de la matricula nacional a los buques afectados al tráfico internacional por tiempo determinado no superior a tres (3) años, siempre que el propietario tenga inscripto como mínimo otro buque de similares características en el Registro Nacional de Buques, y ofrezca garantía suficiente para ser aplicada a las medidas cautelares o los derechos reales inscriptos sobre los buques o artefactos navales que eventualmente pudieren existir.
Otra cuestión de relevancia en el aspecto práctico es que la Ley establece que los procedimientos que se lleven a cabo con motivo de la implementación de la norma ante Prefectura Naval Argentina (PNA) y la Subsecretaria de Puertos Vías Navegables (SSPVN) deberán ajustarse a fin de concretar los principios de celeridad, economía, sencillez y eficiencia de los trámites. De esta manera, dichos procedimientos no podrán demorar en total más de noventa (90) días hábiles, y se prevén sanciones disciplinarias para los funcionarios que no cumplan con las normas.
2,- Obstáculos e impedimentos al cumplimiento de la Ley
Sin perjuicio de lo anterior, debemos señalar que el Decreto Reglamentario 650/18 padece de importantes deficiencias que obstaculizaron el cumplimiento de los objetivos de la Ley.
Por ejemplo, los beneficios fiscales relativos a las contribuciones de la seguridad social y el impuesto al combustible, que pudieron haber contribuido a la competitividad de los armadores nacionales, nunca se reglamentaron.
Tampoco se reglamentó el Fondo para la formación y capacitación de tripulantes oficiales, que hubiera sido muy importante para la formación de marinos y oficiales del país.
Si bien están operativos, los beneficios previstos en términos impositivos para la importación de repuestos e insumos que no se producen en el país y se utilizan para reparar barcos nacionales en astilleros nacionales se ven afectados por las restricciones vigentes a las importaciones y en materia cambiaria.
Lo mismo sucede con la contratación de seguros de casco y maquinaria y de protección e indemnidad fuera del país. Debido a las restricciones cambiarias, los armadores nacionales se ven impedidos de girar sus primas al exterior, encontrándose ante el riesgo de perder las coberturas de seguros que les permiten operar con dicha protección.
Asimismo, excesivos procedimientos burocráticos en todo lo relacionado con los trámites administrativos dificultan el cumplimiento de los artículos referidos a la celeridad. La situación se ve agravada por la falta de personal, el extremado rigor formal y en algunos casos, la deficiente capacitación de los funcionarios a cargo de las diferentes áreas.
También afectan el desarrollo de una marina mercante nacional y han provocado desaliento en aquellos armadores extranjeros que han intentado acceder al régimen para acogerse a sus beneficios las presiones arbitrarias provenientes de algunos sectores con exigencias que atentan la competitividad, y la falta de lealtad y transparencia en la forma de resolver los conflictos.
3.- La Marina Mercante en la actualidad
Considerando lo expuesto y otras cuestiones, en los hechos, Argentina no cuenta con una marina mercante desarrollada y competitiva, capaz de abastecer la demanda de servicios de transporte de carga. La oferta de buques de bandera nacional —o con tratamiento de bandera— se reduce fundamentalmente a unos pocos tráficos de combustibles y arena.
El transporte de carga contenerizada es atendido por buques extranjeros “de línea” a cargo de grandes empresas multinacionales, y la disponibilidad de servicios depende de los contratos celebrados entre estas y las terminales portuarias.
Los servicios de transporte trump de graneles sólidos y líquidos que se realizan en la Hidrovía también son ofrecidos por buques extranjeros que tienen contratos con los dadores de carga y que, en la mayoría de los casos, son además los operadores de las terminales portuarias. En algunos pocos casos, es ejercido por armadores nacionales que generalmente operan buques extranjeros con tratamiento de bandera nacional (5%).
Los tráficos de barcazas que descienden por la Hidrovía y trasbordan en alguna de las terminales del río Paraná́ o en Uruguay son ejercidos principalmente por buques de la bandera paraguaya y boliviana.
Los servicios de pasajeros, tanto cruceros como buques Ro-Ro que acceden al Río de la Plata y a distintas terminales del litoral marítimo argentino, se llevan a cabo con buques de bandera extranjera.
4.- Factores que provocaron la situación actual
Nuestra Marina Mercante tuvo su máximo esplendor hacia principios de la década del 50, cuando llegó a ocupar el segundo lugar en América en cantidad de toneladas, detrás de EE. UU. Casi el 80% de dicho tonelaje pertenecía a empresas y organismos del Estado. Sin embargo, ese crecimiento no pudo mantenerse y comenzó a decrecer la participación de buques en el mercado; situación que se mantiene hasta nuestros días.
Desde la década del 80, cuando se produjo la primera y la segunda crisis de petróleo, caen los valores de los fletes, y los armadores de distintas partes del mundo perdieron competitividad. No fue un fenómeno que solo afectó a los armadores argentinos. Los grandes registros del mundo sufrieron bajas, y las flotas se movieron a los registros de conveniencia, a fin de mantener la competitividad en el sector armatorial.
Las políticas desregularizadoras y antiintervencionistas de los 90 pueden haber tenido alguna cuota de responsabilidad en la pérdida de flota argentina, pero no puede dejar de destacarse que se produjo un cambio en el comercio internacional y en la industria del transporte mundial, a lo que la Argentina no fue ajena.
El problema reside en que, desde los 90 (o incluso antes), en la Argentina no se ha desarrollado una visión estratégica y una planificación a largo plazo con metas claras, reales y concretas para la marina mercante. Además, se descuidó la integración de los sectores productivos de la Argentina a los puertos desde donde salen las exportaciones y la eficiencia logística del sistema portuario, la vía navegable y los servicios conexos.
Las acciones llevadas a cabo por los distintos gobiernos en el sector transporte, logístico y portuario resultaron de iniciativas aisladas, reactivas, que han respondido a distintos intereses no relacionados con contar con una estrategia de desarrollo productivo y del sector general a largo plazo.
5.- Conclusión
Habiendo transcurrido cinco años desde el dictado de la Ley 27.419, resulta fundamental evaluar sus aciertos y errores, para poder trabajar adecuadamente sobre ellos en un proyecto de reforma que permita finalmente alcanzar con éxito los objetivos propuestos y lograr el crecimiento y el desarrollo sostenible de nuestra Marina Mercante. Esto se traduciría seguramente en un sinnúmero de beneficios tanto para los distintos sectores involucrados como para nuestra sociedad en su conjunto.
No se puede perder de vista que, el desarrollo y la evolución de la industria del transporte marítimo en el mundo, la globalización de los mercados, la gran concentración que ha habido en las compañías navieras, su integración vertical y las ventajas que tienen quienes prestan servicios de transporte beneficiándose de grandes economías de escala, imponen grandes limitaciones a los Estados en materia de política naviera.
En efecto, independientemente de las normas que se dicten, la regularidad de los servicios, el tamaño de los buques que recalarán en Argentina y sus tarifas estarán determinados por las empresas multinacionales que tienen los contratos con las Terminales, portuarias y los dadores de cargas.
Nos encontramos en un momento donde se debe convocar a todos los sectores para analizar la conveniencia o la necesidad de prorrogar o modificar la Ley 27.419, de acuerdo con los resultados obtenidos y la situación de la industria y el mercado internacional actual.
La Ley tiene objetivos positivos y fija un buen marco para la acción, pero hay que concretarlos en medidas reales, viables y concretas, que permitan la reactivación de la Marina Mercante, en el contexto de una política naviera estratégica, integral y a largo plazo.
En la determinación de esas medidas y de la estrategia integral, es fundamental el compromiso de todos los sectores y que se dejen a un lado las mezquindades de los intereses particulares, con el fin de priorizar aquellas que tiendan al interés general.
Y en la ejecución de la estrategia, es esencial un Estado presente y ágil, con instituciones sólidas que garanticen transparencia, el cumplimiento de las normas y la igualdad ante la ley.
La reactivación de la Marina Mercante debe dejar de ser considerada en forma aislada y formar parte de un plan para integrar a los sectores productivos del interior del país a los puertos, y mejorar la eficiencia de todos los modos de transporte, la vía navegable, los puertos, y la logística en general. Solo así, el desarrollo de la Marina Mercante podrá mejorar la condiciones de competitividad de nuestros productores en el mercado internacional, traccionar otros sectores de la economía y mejorar el bienestar social.
Dra. Maria Belen Espiñeira
Abogada y Socia Fundadora de IT&L
